濟南市新舊動能轉換重大工程政策執行和省重點項目建設情況專項審計調查報告
發布日期:2019-12-20瀏覽次數:字體:[ ]

根據《中華人民共和國審計法》第二十七條規定,濟南市審計局派出審計調查組自2019年3月12日至4月30日,對濟南市新舊動能轉換重大工程政策執行和省重點項目建設情況進行專項審計調查。濟南市發展和改革委員會(以下簡稱市發改委)及相關部門、單位對其提供有關資料的真實性和完整性負責,濟南市審計局的責任是對此進行審計調查并出具審計調查報告。

    一、審計調查基本情況

2018年9月,省政府批復《濟南市新舊動能轉換重大工程實施規劃》(魯政辦字〔2018〕166號),提出強化省會擔當,發揮省會功能,把握先行定位,打造新舊動能轉換主引擎。濟南作為新舊動能轉換綜合試驗區“三核”之一,按照省委、省政府關于新舊動能轉換工作部署,及時組織推進。市委、市政府制定印發《新舊動能轉換重大工程推進體系工作方案的通知》(濟廳辦字〔2018〕37號)、《新舊動能轉換重大工程實施規劃重點工作推進落實分工方案》(濟政辦字〔2018〕86號)等系列文件,聚焦十大千億級產業,強化重點區域、政務環境、高層次人才、品質城市四大支撐,加快建設“大強美富通”的現代化國際大都市,“一先三區兩高地”建設全面展開。

本次審計調查重點內容主要是我市新舊動能轉換先行區工作推進情況、新舊動能轉換重大工程政策執行情況和2018年我市范圍內省重點項目和省第一批優選項目的選取和推進情況。審計調查組對我市新舊動能轉換先行區及市發改委等9個市直部門單位有關新舊動能轉換重大工程政策的制定及執行情況進行了審計調查;對我市8個省重點項目和31個省第一批優選項目進行了審計調查,其中對6個省重點項目和7個省第一批優選項目進行了實地調查。

二、審計調查評價意見

審計調查結果表明,市發改委等部門按照工作職責分工,穩步推進2018年我市列入的省重點項目和省第一批優選項目實施和優惠政策落地,我市新舊動能轉換先行區發揮了引領作用。

    (一)新舊動能轉換先行區建設穩步推進

濟南新舊動能轉換先行區(以下簡稱先行區)以規劃為引領,大力推進產業招引和落地,穩步開展拆遷工作,積極做好配套建設。一是規劃方面,總體規劃自2017年11月啟動,2018年3月形成初步成果,目前已提報省政府履行報批程序。二是產業推進方面,先行區加大“雙招雙引”力度,實施精準招商。截至目前,簽訂了京東數字經濟產業園等16個項目投資合作協議、“中國氫谷”等10個合作框架協議。三是征地拆遷方面,截至目前,先行區已完成141個村近3.5萬戶村民的摸底、測量、簽字確認工作,22個村居160萬平方米3780戶村民的房屋已拆除。四是配套建設方面,圍繞跨河交通優先原則,齊魯大橋、鳳凰大橋、黃河大橋改擴建和濼口隧道(“三橋一隧”)已于2017年開工建設,預計2020年至2021年先后建成通車。

(二)新舊動能轉換重大工程各類配套政策有序落實

省政府出臺的“鼓勵企業繪制專利、人才地圖,開展知識產權專利導航”等15項有關新舊動能轉換重大工程優惠政策基本得到落實。一是政策已經收到成效。如電動汽車充電基礎設施建設方面,2017年3月,市政府辦公廳印發《濟南市電動汽車充電基礎設施和實施方案》(濟政辦發〔2017〕8號),我市在2018年底,已建成131座電動汽車充電站,2538個電動汽車充電樁,有力的推進了我市新能源汽車的推廣工作。二是對上級政策進行細化和完善,確保政策有效落實。如鼓勵企業繪制專利、人才地圖,開展知識產權專利導航方面,濟南市知識產權局于2018年12月7日制發了《濟南市知識產權(專利)專項資金管理辦法》(濟財教〔2018〕52號),于12月29日制發了《濟南市知識產權(專利)專項資金管理辦法實施細則》(濟知字〔2018〕31號),確保了該項政策的落實。三是上級相關政策文件尚未下發,但是市相關部門已做好充分的準備工作。如環境污染責任保險工作,市環境保護局在省生態環境廳關于環境責任保險的實施細則尚未下發之前,先期開展了應投保企業的調查摸底,做好了在省生態環境廳下發細則后第一時間執行的準備。

    (三)省重點項目和省第一批優選項目得到有效實施

一是我市列入的2018年省重點項目并由我市調度的8個項目,總投資156.14億元。截至2019年3月底,已全部開工。二是我市列入的省第一批優選項目31個項目,總投資982.39億元,截至2019年3月底,有26個項目已經開工,開工率達到83.87%。

     三、審計調查發現的主要問題及處理意見

    (一)新舊動能轉換重大工程政策落實方面

1.我市未制定城市基礎設施配套費減按70%標準征收實施細則。省政府《支持實體經濟高質量發展的若干政策》(魯政發〔2018〕21號)文件規定:2018年10月1日至2020年12月31日,各市、縣(市、區)城市基礎設施配套費減按70%標準征收(房地產項目除外),實施細則由各市政府制定。2018年10月24日,市政府辦公廳下發通知,城市基礎設施配套費減按70%標準征收政策由市財政局會同原市城鄉建設委員會(現更名為濟南市住房和城鄉建設局,以下簡稱市住建局)負責研究制定實施細則。截至審計調查日,該實施細則仍未出臺。

市住建局應當盡快與相關職能部門溝通,出臺城市基礎設施配套費減征實施細則。

2.個別實體經濟項目未執行城市基礎設施配套費減按70%標準征收政策。經調查,市住建局將工業項目和倉儲物流項目確定為該政策的執行范圍,并對該范圍內的濟南富昊建材有限公司“ GWC系列鋼筋網焊接研制開發建設項目二期(1#倉庫,2#倉庫)”等5個建設項目執行了減征政策,共減征城市基礎設施配套費1313.08萬元。但審計調查發現,屬于工業項目的“山東道義機械制造有限公司年產11500套非標件自動化配套設備生產項目”未執行城市基礎設施配套費減按70%標準征收政策,市住建局則全額征收城市基礎設施配套費157.56萬元,多征收城市基礎設施配套費47.27萬元。

市住建局應盡快退回多征收的城市基礎設施配套費。

(二)省重點項目和省第一批優選項目選取及項目推進方面

1.省優選項目有的前期論證不充分,造成個別優選項目不優。審計調查發現,由章丘區發改委申報的濟南和品同位素藥品基地項目是章丘區2017年招商引資項目,投資方為中核資源集團有限公司。該項目于2018年1月經市發改委批準立項并開工建設,于2018年4月入選省第一批優選項目,而該項目于2018年8月即因投資方改變投資方案而停止實施,應從省第一批優選項目庫中調出。截至審計調查日,該項目尚未得到省發改委批準調出省第一批優選項目庫。

市發改委在下一步項目選取工作中,應當充分做好前期項目論證工作,確保優選項目質量。

2.項目建設手續不完善。審計調查的8個省重點項目和31個省第一批優選項目,有國家健康醫療大數據北方中心數據中心項目等12個項目雖已開工建設,但未取得建設工程施工許可證。不符合《中華人民共和國建筑法》第七條“建筑工程開工前,建設單位應當按照國家有關規定向工程所在地縣級以上人民政府建設行政主管部門申請領取施工許可證”要求。

市住建局應主動做好服務工作,各項目建設單位也應盡快補辦施工許可證,完善建設手續。

    (三)新舊動能轉換產業投資基金管理使用方面

為引導和撬動社會資本投資全市新舊動能轉換重點項目,支持相關產業和領域的發展,發揮財政資金的杠桿作用,2018年至2019年3月底,我市共設立3只新舊動能轉換產業投資基金,由市財政局牽頭。三只基金分別為濟南僑夢苑產業投資基金、濟南富杰產業投資基金、濟南市工銀新舊動能轉換投資基金,認繳規模147.53億元,基金實繳規模28.76億元,其中政府引導基金實繳20億元。

1.落地的基金規模與預期差距較大。《濟南市新舊動能轉換基金管理辦法》(濟政辦字(2018)71號)第三條要求“新舊動能轉換引導基金由市、區縣政府出資300億元設立。通過引導基金注資和市場化募集,吸引國內外金融機構、企業和其他社會資本投資,爭取省新舊動能轉換基金支持,形成不少于1000億元規模的母基金群。母基金再通過出資發起設立或增資若干只子基金,撬動各類社會資本,形成不少于2500億元的基金規模。”但由于資金募集難度大,截至審計調查日,基金規模僅達到147.53億元,僅為計劃規模的6%。

2.引導基金的放大效應有待提高。根據《濟南市新舊動能轉換基金管理辦法》通過300億元引導基金為基礎形成不少于2500億元的基金規模的計劃,需吸收社會資本2200億元,計算得到引導基金與社會資本的比率應在1:7.3左右。但從我市目前新舊動能轉換基金來看,僑夢苑產業投資基金規模10億元,截至審計調查日,只有濟南市財政局撥付濟南產業發展投資集團有限公司的2億元新舊動能轉換引導基金到位,尚未募集到其他社會資本參與投資,未產生放大效應。富杰產業投資基金總規模37.51億元,其中政府引導資金10億元(含市財政出資5億元、高新區財政出資5億元),濟南產業發展投資集團有限公司自籌20億元,鴻富晉精密工業(太原)有限公司等社會資本認繳了7.51億元。經計算,引導基金與社會資本的比率僅為1:2.75。

 3.市新舊動能轉換基金效能尚未有效發揮。根據《濟南市新舊動能轉換基金管理辦法》(濟政辦字(2018)71號)要求,新舊動能轉換基金重點投向基礎設施建設、產業創投、新型城鎮化和鄉村振興建設、文化旅游重點項目推進、城市更新、招商引資并購等六個領域,2018年我市范圍內的9個省重點項目和38個第一批優選項目均屬于濟南市新舊動能轉換基金重點投向的六大領域,但截至審計調查日,上述47個項目均未獲得新舊動能轉換基金支持。

(四)新舊動能轉換先行區個別項目推進緩慢 

2018年是先行區建設的開元之年,先行區管委會較好地完成了全年目標任務,為先行區下一步發展打下了基礎。但審計調查也發現,山東重工高端裝備制造產業園項目于2018年8月29日舉行開工儀式,截至審計調查日,該項目選址尚未確定,未實質性實施,造成為保障其優先用地預留的崔寨片區2600畝土地閑置,前期市先行區管理委員會已投入約15843.76萬元用于土地征收拆遷工作。

四、原因分析

(一)部分單位履職盡責不到位

一是市住建局在市政府辦公廳下發通知后半年仍未制定城市基礎設施配套費減征政策實施細則,雖然在細則制定過程中存在“實體經濟項目”界定困難的客觀原因,但也存在市住建局推進工作不到位的原因。二是市發改委和章丘區發改委在省第一批優選項目選取的程序上雖然符合相關要求,但市發改委和章丘區發改委對該項目投資方中核資源集團有限公司了解不夠,前期論證不充分,項目在入選4個月即停止投資,導致后期項目調整工作被動。三是12個項目未取得建設工程施工許可證即開工建設的問題,一方面因土地手續不完善影響施工許可證辦理,另一方面,項目建設單位因項目已開工建設,對施工許可證辦理缺乏積極性,市住建局在為項目辦理施工許可證時也缺乏主動作為的意識。

(二)新舊動能轉換產業投資基金市場化運作不足

一是政府資金和社會資金的風險承受力和投資回報預期不一致。社會出資人追求高額回報,也愿意承擔更大風險,而政府引導基金“不以盈利為目的”但要確保資金安全,兩者很難找到平衡點,造成社會資本募集困難,新舊動能轉換產業投資基金規模不大,政府引導基金放大效應也不明顯。二是資金募集難度大。由于國內經濟形勢下行壓力較大,加上中央陸續出臺的資管新規等一攬子金融、債務風險監管政策,市場資金面趨緊,資金成本提高,資金募資難度增加。三是各職能部門配合有待加強。新舊動能轉換基金的設立和投資等工作應由財政部門和各職能部門共同努力推進,但市財政局與各職能部門在項目對接等方面還存在不協調、不順暢情況。

(三)新舊動能轉換先行區推進山東重工高端裝備制造產業園項目力度不夠

  山東重工高端裝備制造產業園項目未實施的問題,一方面,有山東重工集團對于山東重工高端裝備制造產業園項目選址意向變化的客觀原因;另一方面,也存在市先行區管理委員會推動該項目落地相關工作不到位的原因。

    五、審計調查建議

(一)主動作為,確保新舊動能轉換重大工程政策落地

對于城市基礎設施配套費減征政策落地問題,建議市住建局盡快制定城市基礎設施配套費減征政策實施細則,促進政策落實到位,讓企業真正享受政策紅利,支持實體經濟高質量發展。

(二)靠前解困,提高項目推進效率

對于項目已開工建設但仍未辦理施工許可證問題,建議市自然資源和規劃局在精確梳理項目土地需求的前提下,有重點、分階段,優先保障省重點項目和新舊動能轉換重大工程項目用地需求;市住建局積極與項目建設單位溝通,積極協調辦理施工許可證。

(三)接軌市場,增強基金市場活力

對于目前新舊動能轉換產業投資基金運作存在的問題,建議市財政、發展改革、經信、科技等部門按照《濟南市新舊動能轉換基金管理辦法》確定的職責分工,做好基金與項目對接、項目推介篩選審核和推介等工作,引導金融和社會資本加大對全市新舊動能轉換重點領域的投入。


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