關于濟南市2017年度市級預算執行和其他財政收支情況的審計工作報告
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關于濟南市2017年度市級預算執行

和其他財政收支情況的審計工作報告

——2018年8月29日在市十六屆人大常委會第十七次常委會會議上

濟南市審計局局長 黃厚安

主任、各位副主任、秘書長、各位委員:

我受市政府委托,向市人大常委會報告2017年度濟南市市級預算執行和其他財政收支的審計工作情況,請予審議。

根據《審計法》《濟南市市級預算審查監督條例》的規定,市審計局對2017年度市級預算執行和其他財政收支情況進行了審計。重點審計了市級預算資金管理使用情況、部門預算執行和預算績效管理情況、煤炭壓減等重大政策措施落實以及軌道交通等重點工程推進情況。審計中,我們堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,緊緊圍繞我市“打造四個中心、建設現代泉城”的目標任務,貫徹新發展理念,落實“三個區分開來”的重要要求,創新審計方法,依法履行審計監督職責,在促進經濟高質量發展、促進全面深化改革、促進權力規范運行、促進反腐倡廉、助力“1+454”工作體系全面推進等方面積極發揮作用。

2017年,我市繼續深化財稅體制改革,市級預算執行情況整體向好,預算管理水平進一步提高。

——財稅領域改革不斷推進。加大對困難縣區轉移支付力度,推進縣域基本公共服務均等化;探索市以下財政事權和支出責任劃分,集中力量保障重點建設;創新財政資金使用方式,設立引導基金,撬動社會資本。

——財政收入規模結構雙提升。財政收入結構得到優化,收入規模、增幅和稅比均在全省列第二位;對上爭取資金規模再創新高,實現收入規模和結構的雙提升。

——財政保障能力明顯增強。服務發展的支撐作用更加明顯,為市委市政府決策部署的重點支出提供了有力的財政保障;改善民生的保障能力增強,民生和社會重點事業方面投入幅度進一步增大,財政惠民力度不斷加大。

各部門認真貫徹落實中央、省市系列決策部署,持續深化改革,積極服務發展大局,強化績效管理,預算管理的規范性和財政資金的使用效益有所提升。但一些領域仍存在違規違紀和管理不規范的問題,需要加以糾正和改進。

一、市級預算資金管理使用審計情況

(一)市級財政管理審計情況

2017年,市財政局進一步加強預算管理,加大財政資金統籌使用力度,較好地履行了組織市級預算執行的職能。但在預算編制、賬戶管理等方面仍然存在一些薄弱環節。

1.土地收入預算編制質量有待進一步提高。土地收入預算編制是財政部門在國土部門提出的供地計劃等基礎上,按照“以收定支、收支平衡”的原則編制而成的。近幾年來,國有土地使用權出讓收入預算與實際收入均存在較大差距,如2017年度年初預算465億元、實際收入635億元,2018年度年初預算474億元,至2018年4月末收入已達608億元。差異形成既有土地市場波動較大等因素,也有預算編報不精細、缺乏科學研判的原因,不僅影響預算的約束力和嚴肅性,也影響了“以收定支、收支平衡”原則的落實,如2016年和2017年土地出讓金累計結余結轉分別為54.80億元、76.34億元。

2.部門單位實有資金基本賬戶結存資金較大,影響資金使用效益。國庫集中支付制度要求預算資金通過零余額賬戶核算,逐步取消實有資金賬戶,盤活財政存量資金。近年來,市財政局建立了存量資金“動態監控、定期清理”工作機制,發揮了一定作用。但審計仍發現,部門單位普遍存在實有資金基本賬戶結存資金的情況。分析市結算中心核算的單位賬戶數據,截至2017年底338個基本賬戶的余額達31.74億元。通過抽查發現,余額資金中部分為歷年結余結轉資金。

3.南部山區管委會資金結余結轉較多。延伸審計發現,2017年度市財政局撥付南部山區管委會項目資金4.61億元,當年支出1.59億元,年末結余結轉3.02億元。截至2018年3月底,仍結余結轉2.61億元,主要包括拆違拆臨建綠透綠和河道治理等項目資金。

4.高新區財政實際支出進度不均衡。2017年度,高新區前三季度支出60.71億元,占全年支出的42.50%,第四季度支出57.50%的資金,影響預算執行進度和財政資金使用效益。

(二)地方稅收征管審計情況

2017年度,全市地稅系統針對“營改增”后地稅面臨的收入規模萎縮等一系列問題,加大稅收征管力度,努力實現挖潛增收,全年組織地稅收入423.03億元,同口徑增長23.08%,確保了收入平穩較快增長。但延伸審計182戶納稅企業發現,由于地稅部門監管不力,96戶企業少繳各類稅費4464.48萬元;地稅部門延緩征收11戶企業各類稅費20295.26萬元。

二、部門預算執行和預算績效管理審計情況

重點審計了14個市直部門及所屬34家單位,并延伸審計28個有關單位,審計資金總額16.45億元。主要問題為:

(一)預決算編報不夠完整、細化、準確。一是10個部門單位存在結余結轉、支出未編入預算,專項資金未落實到具體項目等問題,涉及資金30690.71萬元。二是2個部門決算草案編制存在少計收支和資產不實等問題994.67萬元。三是濟南水務集團未按規定及時上繳污水處理費8915.24萬元。

(二)預算績效管理未全面開展,部分資金未發揮應有效益。一是2個部門未開展績效管理工作;5個部門單位未編報整體支出或項目績效目標;4個部門部分項目績效目標不科學不細化不具體;7個部門單位未開展績效自評或績效運行監控。二是10個部門單位12項資金2224.68萬元使用效益不高。

(三)“三公”經費等費用制度執行不夠嚴格。一是公務用車和公務接待方面,主要是4個部門單位超預算列支公務用車運行經費等5.86萬元,4個部門單位超預算、無預算列支公務接待費4.55萬元。二是會議費和培訓費方面,6個部門單位超預算、超范圍列支會議費和培訓費等147.76萬元。三是差旅費方面,4個部門單位超預算列支差旅費或在下屬單位報銷差旅費43.97萬元。

三、重大政策措施落實審計情況

為促進提升重大政策落實效果,市審計局重點關注防治污染和改善民生等領域,開展了5項政策措施落實情況審計。

(一)煤炭壓減政策落實審計調查情況。截至2017年底,我市在凈壓減煤炭消費量、拆除燃煤小鍋爐以及氣代煤電代煤改造等方面取得了優異成績,超額完成了省委省政府下達的任務。審計發現的主要問題:一是未按要求制定并實施氣代煤電代煤工程完成情況第三方機構全面評估制度。二是氣代煤電代煤設備購置補貼3331.10萬元和運行補貼9318.84萬元未按時發放到位,發放率分別為66.57%、44.55%,涉及居民1.44萬戶、7.77萬戶。三是促進“散亂污”企業搬遷入園、氣代煤電代煤改造相關虧損補貼及優惠氣價電價等政策均未落實。四是天橋區氣代煤電代煤工程上報的臺賬數據存在錯報、漏報。

(二)水環境保護和污染防治政策措施落實審計情況。近年來,我市出臺一系列政策措施,不斷加大水污染防治工作力度,市控河流斷面水質有所提升。審計發現的主要問題:一是黑臭水體整治未及時完成第三方評估。截至2017年10月底,我市建成區內31條黑臭水體整治工作均未及時完成第三方評估。二是城區雨污分流工作進度仍需加快。截至2017年底,我市城區仍有90余公里雨污混流管線改造工程未完成,在降雨量較大時,易造成污水溢流。三是入河排污口封堵取締工作進展較慢。截至2017年11月底,封堵取締類、計劃截污整治類、計劃規范化管理類排污口封堵取締工作分別完成當年任務量的50%、4.9%、3.1%。

(三)地方公共文化服務體系建設政策措施落實審計調查情況。我市加快打造公共文化服務網絡,基本實現了綜合文化站、農家書屋全覆蓋,文化惠民行動基本落實到位。通過對市本級、濟陽縣、章丘區進行審計調查,發現的主要問題:一是資金使用、管理不到位。濟陽縣、章丘區均未制定有關資金管理制度,未建立專項資金監管及績效評價機制;截至2017年9月底,濟陽縣結存上級補助資金747.77萬元,造成資金閑置。二是文化館所利用率普遍偏低。2個縣區部分鄉鎮綜合文化站設施配備不完善,處于閑置狀態;抽查部分村農家書屋,普遍存在借閱人數較少的情況。另外,農村公益電影放映和“一村一年一場戲”演出存在不達標的問題,2個縣區農村公益電影放映單位均未通過政府購買服務方式確定。

(四)醫療精準扶貧政策和扶貧對象動態管理政策落實審計情況。市衛計委等部門認真貫徹落實《濟南市醫療精準扶貧實施辦法(試行)》,在一定程度上減輕了農村建檔立卡貧困人口的醫療費用支出壓力。通過延伸調查平陰縣、章丘區等4個縣區,發現的主要問題:一是資金層層沉淀,醫療扶貧幫扶力度與貧困人口實際需求有一定差距。至2018年3月底,市財政局2017年度撥付的5000萬元幫扶資金中有73.60%沉淀于市直部門單位,預撥至4個縣區的資金中有44.29%未支出。據調查,4個縣區醫療幫扶資金支出958.43萬元,而2017年度貧困人口僅住院費用為12219.12萬元,醫保報銷后仍需自負4994.39萬元,幫扶力度與貧困人口實際需求有一定差距。二是政策幫扶范圍窄、門檻較高。目前,該政策幫扶范圍僅限于15種疾病,而有些常見疾病未納入幫扶范圍;并且大多數貧困人口門診費用達不到政策規定的300元/次報銷起付線,無法享受幫扶政策。三是醫療精準扶貧業務系統尚未建立健全,報銷結算程序繁雜,且政策宣傳力度不夠,部分貧困人口不了解相關程序,影響了醫療精準扶貧政策落實效果。四是建檔立卡貧困人口精準識別和退出工作仍需加強。在扶貧對象動態管理政策落實審計中,通過數據分析發現,我市建檔立卡貧困人口中還有多名財政供養人員、村干部以及死亡人員,上述問題已移交有關部門進行處理。

(五)義務教育均衡發展政策措施推進審計情況。我市全面貫徹落實《義務教育法》等有關規定,積極探索均衡配置公共教育資源,不斷提升義務教育均衡協調發展水平。審計發現的主要問題:一是基礎教育專項規劃亟需更新、完善。目前執行的2008年編制的《濟南市基礎教育專項規劃》存在規劃標準偏低、規劃精準度較差、個別項目規劃落地難的問題。二是歷史欠賬較多,新增需求壓力大。按照我省教育設施配置標準,當前中心城區缺少小學71所(24班規模)、初中30所(24班規模),有91個小區教育設施存在歷史欠賬問題。而隨著“二孩政策”、城鎮化建設、戶籍制度改革、“租售同權”等政策陸續出臺,必將帶來大量就學需求,加劇了“供需”矛盾。另外,辦學條件新標準的出臺以及解決大班額、中小學配建集中就餐場所等新政策,對基礎教育設施辦學規模提出更高要求。三是教職工編制標準較低,缺編現象嚴重。目前的教職工編制標準不能滿足解決大班額、延時課后服務增加教育管理任務等新的教育發展需求,導致師資配備不足。另外,編外聘用教師流動性大,經常出現更換任課教師現象,影響教學質量。

四、重點工程和重點資金審計調查情況

2017年以來,市審計局加大重點工程建設情況和重點資金管理使用情況審計力度,在促進規范重點工程建設、提高重點資金使用效益方面取得良好成效。

(一)軌道交通工程跟蹤審計情況。濟南軌道交通集團有限公司(以下簡稱“軌道集團”)成立以來,統籌實施土地征遷,保障軌道建設用地的同時探索開展片區開發;并完善融資渠道,保障了當前項目的資金需求,各線工程建設穩步開展。審計發現的主要問題:一是未按合同規定支付工程款。軌道集團將部分項目合同付款比例上調了5%、多支付工程進度款5.81億元,增大超付工程款風險的同時提高了融資成本。二是部分資金使用效益不高。軌道集團未嚴格按照工程進度撥付征遷資金、造成資金沉淀,如歷城指揮部2015年以來征遷資金結存余額逐年遞增,2017年月均余額達到3.75億元;部分施工單位未按合同約定開展軌道項目的創新研究,致使軌道集團支付的1068萬元科研經費未得到有效使用。三是歷城區個別辦事處征遷過程中超標準多支出補償款265.32萬元。另外,由于配套政策不完善和前期編研不充分,我市軌道建設過程中形成地上空間和周邊空地開發利用進展緩慢。

(二)丁字路、瓶頸路建設項目審計情況。市交通委等部門落實市委市政府治理交通擁堵工作部署,截至2017年底,27條丁字路、瓶頸路全部實現通車,緩解了交通擁堵壓力。但審計發現,存在項目資金層層沉淀、資金使用效益不高的問題。2017年度,市財政局撥付市交通委等建設資金20.08億元,截至年底,沉淀在市交通委及下屬單位資金達15.75億元,占比為78.44%。截至2018年3月15日仍結存10.97億元。上述問題的存在既有受到涉鐵工程、拆遷不確定因素影響的原因,也有市交通委、市財政局資金撥付未與項目建設周期和實際建設進度有效結合的原因。

(三)物流中心建設推進審計調查情況。近年來,市經信委等部門聚焦物流中心建設、大力招商,我市物流業發展主要指標位次穩步前移,區域性物流中心地位初步確立。審計發現的主要問題:一是制造業物流薄弱,對物流中心建設支撐力不足。2016年、2017年我市工業品物流總額居全省第13位;工業品物流總額占社會貨物總額比率居全省第17位,遠低于全省平均水平,物流中心建設和發展缺乏長期支撐力。二是物流企業總體規模偏小,呈現“小、散、亂、弱”特點。規模以上物流企業和3A級以上物流企業分別占比不足3%和0.5%。三是財政扶持力度有待提高。2016年、2017年兩年市財政投入扶持資金1900萬元,與先進城市相比差距較大。另外,當前的管理機制不利于物流業統籌協調和統一歸口管理,制約了物流中心發展。

(四)居民養老保險收繳管理使用審計調查情況。2017年以來,市人社局等部門全面落實中央和省居民養老保險工作部署,在緩解居民養老壓力、改善城鄉老年人生活條件等方面起到一定作用。審計發現的主要問題:一是居民基礎養老金待遇水平偏低,截至2017年底,每人每月為110元,位列全國15個副省級城市第13位,省內第4位;居民養老保險喪葬補助金標準為800元,較制度規定的上限標準尚有200元差距。二是居民養老保險個人繳費水平偏低,保障能力有限,按300元/年的參保繳費檔次繳滿15年期測算,到60歲時,每人每月只能領取36.69元。三是截至2018年4月底,原被征地農民基本養老保險基金結余0.29億元,以2017年0.51億元的年支出測算,僅能維持6.8個月,資金缺口尚無來源。四是被征地農民社會保障資金個人賬戶落實率僅為26.64%,影響了被征地農民養老保險待遇的及時領取。另外,在被征地農民社會保障資金個人賬戶落實審批過程中還存在環節多、時間長等問題。

五、審計移送的違法違紀問題線索情況

審計中共發現違法違紀問題線索14起,其中移送司法機關和紀檢監察部門11起,移交其他有關部門3起,各有關部門正在依法查處。主要為:

(一)挪用公款,套取、騙取財政資金等7起。主要是通過公款私存、偽造交易合同、虛開發票等方式挪用、騙取、套取財政資金1031.24萬元;個別機關單位私設小金庫,涉及資金111.89萬元;個別公職人員利用職務之便違規領取津補貼、兼職取酬139.68萬元。

(二)違規擔保、投資,涉嫌國有資產流失等4起。主要是個別國有企業自主決策投資、貸款擔保形成潛在損失19613.98萬元;個別單位涉嫌低價轉讓國有資產、違規支付征地補償款等。

(三)串標、無資質承攬工程等3起。主要是個別企業在安居工程中涉嫌串標、無資質承攬政府工程等。

六、審計建議

針對市級預算執行和其他財政收支審計發現的問題,對照建立現代財政制度的要求和市委市政府決策部署,為進一步加強預算管理、提高財政資金使用效益,提出以下建議。

(一)繼續優化預算管理制度,提高財政資源配置效率。一是加強預算管理,按照“科學化、規范化、精細化”的編報原則,提高預決算編報質量。二是全面實施績效管理,建立績效評價結果與預算調整和政策調整掛鉤機制。三是加強重點項目資金管控力度,嚴格按照使用進度撥付資金,及時督促重點項目資金落實,避免層層沉淀、閑置浪費等問題。四是加強賬戶管理、加大財政資金統籌力度,使財政資金花得其所、用得安全。

(二)不斷完善政策配套措施,促進重大政策落地見效。一是加強任務進度督導,強化部門協調、推進業務協同,提升水環境保護聯防聯治合力。二是建立健全地方公共文化服務體系制度,著力提高公共文化服務供給能力,不斷豐富市民文化生活,全面提升市民文化素養。三是對氣代煤電代煤政策執行、資金使用情況進行專項督查,完善評估制度,確保煤炭壓減相關政策及時落地。

(三)切實加強重點領域建設,推動城市發展提質增效。一是盡快研究出臺加快推進物流中心建設、軌道交通建設與發展的制度,統籌各職能部門解決發展建設中的困難。二是科學編制軌道交通項目資金預算,合理控制建設成本、籌資成本,防范財務風險。三是建立物流發展統一歸口管理機制,加大對物流業扶持力度,引培并舉,促進物流業與制造業聯動發展。

(四)深入抓好民生工程落實,增強居民獲得感幸福感。一是及時完善基礎教育專項規劃,發展公平而有質量的教育,建立義務教育均衡發展推進責任機制,對工作開展不力的進行問責。二是按照打好精準脫貧攻堅戰和“兜底線、織密網、建機制”要求,強化使命擔當,做好醫療扶貧、扶貧對象動態管理和居民養老保險工作。三是對標先進,因地制宜,加強政策可研論證,解決基礎養老金待遇水平偏低、醫療幫扶范圍窄等政策適用度不高的問題,優化審批流程,搭建“互聯網+”民生服務平臺,提高政策溫度和落實速度。

報告反映的是市級預算執行和其他財政收支審計發現的主要問題。下一步,市審計局將認真督促整改,市政府將在年底前向市人大常委會專題報告整改情況。

主任、各位副主任、秘書長、各位委員,我們將更加緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍,以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,在市委的堅強領導和市人大常委會的有力監督指導下,銳意進取、自我革新、勇于擔當,依法履責、扎實開展審計監督,為推進建設“大強美富通”現代泉城貢獻新力量、釋放新動能!


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